以人為本的城鎮(zhèn)化、公共財政的陽光理應包含農(nóng)民工及其子女的社會保障、義務教育和保障房。而土地、財稅和政績考核機制的變革，則是難以繞開的幕后推手

　　3月6日下午，來自國家發(fā)改委、公安部、民政部、財政部、人社部、國土部、住建部、農(nóng)業(yè)部等部委的副部長齊聚全國政協(xié)禮堂，集體會商110多件有關城鎮(zhèn)化的提案。

　　這并不包括來自全國人大代表的百余份城鎮(zhèn)化議案。盡管空氣、水、食品的安全問題牽動億萬人心，但事關中國未來格局的大戰(zhàn)略，則非城鎮(zhèn)化莫屬。

　　4個月前發(fā)布的中共十八大報告提出：“堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動。城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。”

　　至此，“新四化”正式取代了上世紀80年代的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防和科技現(xiàn)代化的“舊四化”，成為中國新的發(fā)展戰(zhàn)略。而中共中央政治局常委、國務院副總理李克強近年來在多個場合反復談及城鎮(zhèn)化對未來中國的巨大意義，亦令這一概念逐漸升溫。

　　盡管城鎮(zhèn)化在擴內(nèi)需、落實以人為本的科學發(fā)展觀方面，有著極大的現(xiàn)實意義。然而，諸多跡象顯示，城鎮(zhèn)化核心改革仍需破局。

　　內(nèi)需抓手

　　今年兩會期間，中國人民銀行行長周小川表示，經(jīng)常項目順差與GDP之比，在2012年已經(jīng)降至2.6%。

　　這一比值，在金融危機爆發(fā)之前的頭一年，也就是2007年，高達10.1%。

　　外需不振，唯有內(nèi)需補缺。2009年的中央經(jīng)濟工作會議上，城鎮(zhèn)化成為新的內(nèi)需抓手。

　　中國宏觀經(jīng)濟學會副會長王建在最近幾年反復強調(diào)：只有城鎮(zhèn)化才能救中國。

　　2008年初，王建算了一筆賬：從2003年到2007年，中國大概增加了1億城市人口，與之相對應，城市固定資產(chǎn)投資增加了52萬億元。

　　按照2007年城市人口計算，如果城市人口翻一番，中國大陸的消費總額有望翻番，即每年可增加10萬億元以上的消費額。彼時，中國大陸的出口額約為9萬億元人民幣。“如果城市人口增加1倍，就是一分錢不出口，內(nèi)需也能把這一塊吃掉。”王建說。

　　2012年2月16日出版的《求是》雜志刊登了李克強的署名文章：《在改革開放進程中深入實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略》。文章稱，2010年我國農(nóng)村居民消費水平為4455元，城鎮(zhèn)居民為15900元，城鎮(zhèn)居民消費水平是農(nóng)村居民的3.6倍。按此測算，一個農(nóng)民轉化為市民，消費需求將會增加1萬多元。城鎮(zhèn)化率每年提高1個百分點，可以吸納1000多萬農(nóng)村人口進城，進而帶動1000多億元的消費需求，而相應增加的投資需求會更多。目前我國農(nóng)民工總量達2.4億人(2012年底達到2.6億)，其中外出農(nóng)民工約1.5億人，農(nóng)村還有相當數(shù)量的富余勞動力，城鎮(zhèn)化蘊涵的內(nèi)需潛力巨大。

　　在接受《中國新聞周刊》采訪時，國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)研究中心研究員易鵬表示，如果城鎮(zhèn)化追平發(fā)達國家，未來還將有3億人口進城。

　　2012年9月，李克強在出席省部級領導干部推進城鎮(zhèn)化建設研討班學員座談會時又談到：城鎮(zhèn)化與服務業(yè)發(fā)展密切相關，“城鎮(zhèn)化創(chuàng)造了大量需求，服務業(yè)也就起來了”。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)自給自足，而城市生產(chǎn)生活很大程度上是相互服務。服務業(yè)是城鎮(zhèn)就業(yè)最大的容納器。目前，發(fā)達國家服務業(yè)產(chǎn)值和就業(yè)比重都在70%～80%以上，已經(jīng)形成以服務業(yè)為主體的產(chǎn)業(yè)體系。比如，歐洲等發(fā)達國家在醫(yī)療服務方面的支出相當于國內(nèi)生產(chǎn)總值的10%，美國高達17.6%。我國目前服務業(yè)增加值比重只有43%，就業(yè)比重只有36%，醫(yī)療服務支出比重約5%，發(fā)展的潛力很大。

　　“我國目前有1.7億老齡人口，社會呈老齡化趨勢，發(fā)展老齡服務和醫(yī)療服務，能夠形成一個就業(yè)容量很大的產(chǎn)業(yè)。”李克強如是說。

　　如果內(nèi)需擴容，產(chǎn)能過剩的難題亦有望緩解。根據(jù)國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院研究員姜克雋的計算，城鎮(zhèn)化所帶來的內(nèi)需擴大，足以讓鋼鐵、水泥等支柱產(chǎn)業(yè)再紅火10年。

　　表與里

　　然而，現(xiàn)實與理想大相徑庭。

　　受工業(yè)化的強力帶動，改革開放35年來，城鎮(zhèn)化率從1978年的18%攀升至2012年的52.57%，城鎮(zhèn)常住人口達7.1億。照此計算，留在農(nóng)村的常住人口為6.4億，已經(jīng)不足總人口的一半。

　　只是，根據(jù)中央農(nóng)村工作領導小組組長陳錫文、國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)研究中心主任李鐵等人的計算，戶籍城鎮(zhèn)化率僅為35%左右。

　　這之間17個百分點的差額直接體現(xiàn)在數(shù)億農(nóng)民工沒能獲得相應的公共服務。2008年，《勞動合同法》正式實施，城鎮(zhèn)人口的社會保障水準驟然提高。而陳錫文去年9月在一次演講時透露，農(nóng)民工在城里繳納的社會保障狀況不令人樂觀。2011年，繳納醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、工傷保險、失業(yè)保險的農(nóng)民工占農(nóng)民工總人口的比重分別為18.6%、16.4%、27%、9.4%；而繳納住房公積金的農(nóng)民工比重還不到3%。

　　遠慮導致近憂。3月10日，北京市海淀區(qū)百旺商城兩位來自河南的售貨員表示，在未簽勞動合同、也無社保的情況下，不足3000元的收入僅能維持基本開銷，其他消費則可望而不可即。

　　正在起草城鎮(zhèn)化規(guī)劃的發(fā)改委人士表示，如果背后銜接了公共服務均等化，戶籍本是中性制度，“但問題在于，當前的戶籍制度與太多利益掛了鉤，社保是最大的一塊”。

　　3月9日，在參加兩會沙龍——“新四化”下的中國城鎮(zhèn)化之路時，全國青聯(lián)委員、寧波市海曙區(qū)區(qū)長吳勝武表示，通過城鎮(zhèn)化擴內(nèi)需的設想受到了收入分配格局的制約。其中，農(nóng)民工未能市民化是主因。

　　陳錫文在前述演講時表示，有關部門在武漢做的調(diào)查分析顯示，一個農(nóng)民工如果在武漢市就業(yè)，用人企業(yè)如果按規(guī)定，把工人必須繳納的社會保障都交上，每月需花費516元。加上農(nóng)民工自己繳納的166元，合計為682元，一年為8000多元。“剛才講了缺口很大，繳納的平均比例不到20%。真正要讓農(nóng)民工變?yōu)槭忻瘢敲淳薮蟮纳鐣Ｕ系娜笨谠趺唇鉀Q？”

　　在農(nóng)民工社會保障存在巨大缺口的背景下，卻出現(xiàn)了“偽城鎮(zhèn)化”潮流。前述國家發(fā)改委官員今年春節(jié)返鄉(xiāng)之時，與東部某省6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人晤談，得知這6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)均將城鎮(zhèn)化列入重點工作范圍，極力推動農(nóng)民集中居住。

　　“問題是，農(nóng)民集中居住之后，并未得到實質(zhì)性的社會保障等好處，”發(fā)改委官員說，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)倒是多出了集體建設用地。”

　　在城鎮(zhèn)化業(yè)已列入官員政績考核范圍之際，2012年全年城鎮(zhèn)化率提高了1.3個百分點，起草城鎮(zhèn)化規(guī)劃的發(fā)改委官員直言：其中水分不少。

　　“十二五”規(guī)劃綱要顯示，“十二五”期間，城鎮(zhèn)化率計劃提高4個百分點，平均每年0.8%，對應著年均7%的GDP增速。2012年，GDP同比增幅為7.8%，對應著1.3個百分點的城鎮(zhèn)化率增速，顯然比例不符。

　　國家發(fā)改委已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，一些縣級政府發(fā)出行政命令，要求縣公務員將尚在農(nóng)村居住的家人接到縣城居住。按照國家統(tǒng)計局的城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計標準，即使是農(nóng)村戶籍，但只要在城鎮(zhèn)常住6個月以上，即可統(tǒng)計為城市常住人口。